Le gouvernement d'entreprise public dans l'administration fédérale

La gouvernance publique des entreprises concerne la conception et la gestion des entreprises et des organisations par l'État. Cela donne souvent l'impression que ces entreprises sont sûres en soi. Cependant, les expériences passées au niveau cantonal - par exemple, la Banque cantonale de Soleure ou de Berne - réfutent cette attitude de base. Outre la décision d'externaliser, la question se pose donc de savoir comment gérer ces entreprises avec succès.

En 2006, le Conseil fédéral a établi des principes communs pour la gestion de ces organisations dans le rapport sur la gouvernance d'entreprise et a créé des critères uniformes pour évaluer l'externalisation de tâches fédérales. En substance, cela répond à trois questions centrales pour la politique propre de la Confédération :

-Quelles sont les tâches qui se prêtent à une exécution externalisée ?
-Comment les organisations chargées de l'accomplissement de ces tâches doivent-elles être juridiquement structurées et contrôlées ?
- Comment la Confédération doit-elle s'organiser en interne pour protéger les intérêts de son propriétaire ?

Quelles sont les tâches qui se prêtent à l'externalisation ?
La décision d'externalisation est l'élément central de la gouvernance d'entreprise. La possibilité d'externaliser des tâches fédérales dépend de la nature et du type de ces tâches. La Confédération a défini cinq critères pour cela : Activité souveraine, intensité du contrôle politique, possibilité de commercialisation, besoin de coordination au sein de l'administration, et besoin de visibilité et d'autonomie. Il en résulte une typologie des tâches, qui est présentée dans le tableau ci-dessous.

Un défi particulier est la poursuite du développement et de la diversification des entreprises qui fournissent des services sur le marché. Pour réussir à l'avenir, les entreprises ont besoin de liberté d'une part et doivent investir dans de nouveaux domaines d'activité. D'un autre côté, l'État doit toutefois se demander s'il peut (co-)supporter les risques liés à des parties d'entreprises qui, en principe, ne remplissent plus de missions publiques.

Un exemple actuel en Suisse est le groupe industriel et d'armement public RUAG. RUAG a été créée en 1998 à partir des anciennes opérations de maintenance et de production de l'armée suisse. La société est détenue à 100 % % par la Confédération suisse. Alors que l'entreprise gagnait neuf francs sur dix grâce aux marchés publics, elle n'en gagne plus que trois aujourd'hui. Le Conseil fédéral a donc récemment décidé de scinder RUAG en deux parties. Une société de maintenance pour les forces armées restera aux mains de l'État. La plus grande partie de RUAG sera privatisée et devrait ainsi pouvoir se développer en un groupe de technologie aérospatiale actif au niveau mondial.

Comment le Conseil fédéral gère-t-il les entreprises externalisées ?
Une fois que la décision d'externaliser a été prise, la question se pose de savoir comment gérer les entreprises. Le Conseil fédéral a défini 37 principes directeurs dans sa politique de gouvernance d'entreprise. Il s'agit d'un recueil systématique de directives contraignantes sur la conception juridique, la gestion et le contrôle des unités externalisées.

Les options de contrôle se situent à trois niveaux, avec une orientation à long, moyen et court terme. À long terme, les lois et les règlements d'application définissent, par exemple, le mandat de service d'une entreprise, le choix de la forme juridique et la structure des organes directeurs. Ces éléments de contrôle de base sont déterminés à long terme et sont statiques. Les objectifs stratégiques du Conseil fédéral, qu'il édicte pour quatre ans, constituent un instrument dynamique et à moyen terme. C'est là que sont convenus les développements opérationnels des entreprises ainsi que les objectifs liés aux tâches. Le contrôle se concentre sur les objectifs stratégiques et non sur le niveau opérationnel. Un rapport annuel sur la réalisation des objectifs est soumis au Conseil fédéral, qui en informe ensuite le Parlement. Afin de se tenir au courant des questions et des défis actuels à court terme, des discussions institutionnalisées régulières ont lieu avec les organes des sociétés affiliées à la Confédération. Ces discussions entre propriétaires servent d'élément de pilotage dynamique à court terme.

En outre, dans le cas des sociétés anonymes, le Conseil fédéral a la possibilité d'exercer une influence par le biais de l'assemblée générale ou d'un représentant de l'État au conseil d'administration.

Qui est responsable des unités externalisées au sein de l'administration fédérale ?

Les tâches de la Confédération sont multiples et comportent des objectifs contradictoires. Elle est responsable de la réalisation des objectifs en matière de soins de santé, doit assurer un contrôle professionnel et agit en tant que prestataire de services ou régulateur du marché. Cette variété de rôles recèle des zones de tension qu'il est difficile d'éviter. C'est donc une tâche importante du gouvernement d'entreprise que d'identifier les conflits potentiels d'objectifs et d'intérêts et de les présenter de manière transparente. De cette manière, les décisions peuvent être prises en connaissance des différents intérêts et avec une priorisation consciente.

Pour ce faire, une répartition cohérente des rôles est nécessaire. La politique du propriétaire doit être indépendante, sur le plan organisationnel, de la surveillance économique et de la sécurité et n'exerce pas en même temps des tâches de surveillance technique ou de prestation de services.

Le Conseil fédéral a opté pour le modèle dual pour les entreprises qui fournissent des services sur le marché. Le département spécialisé et l'Administration fédérale des finances se partagent la responsabilité. Alors que le département spécialisé spécifie et contrôle le mandat de garantie, l'Administration fédérale des finances est responsable des piliers de la politique fiscale. Ce modèle présente l'avantage d'une efficacité et d'une expertise accrues, mais le partage des responsabilités peut être considéré comme un inconvénient.

Le Conseil fédéral a opté pour le modèle dual pour les entreprises qui fournissent des services sur le marché. Le département spécialisé et l'Administration fédérale des finances se partagent la responsabilité. Alors que le département spécialisé spécifie et contrôle le mandat de garantie, l'Administration fédérale des finances est responsable des piliers de la politique fiscale. Ce modèle présente l'avantage d'une efficacité et d'une expertise accrues, mais le partage des responsabilités peut être considéré comme un inconvénient.

Remarques finales
Ces dernières années, le Conseil fédéral a été confronté par le Parlement et les médias à diverses questions sur la gouvernance d'entreprise. La fraude aux subventions de Postbus a également soulevé la question de savoir si le Conseil fédéral gère et contrôle les entités indépendantes de manière optimale. Le Conseil fédéral a ensuite chargé une équipe d'experts d'examiner le système de gouvernance d'entreprise. L'accent a été mis sur les questions suivantes : les instruments de contrôle sont-ils correctement conçus et sont-ils efficacement mis en œuvre ? L'échange d'informations entre l'entreprise et le propriétaire est-il opportun et systématique ? La répartition des tâches au sein de la double tutelle de l'administration fédérale est-elle optimale ? L'examen se concentre sur les quatre entreprises que sont la Poste, les CFF, Swisscom et RUAG. Le Conseil fédéral tiendra prochainement un débat sur le rapport d'experts. Il sera intéressant de voir comment le système actuel sera développé.